«Sobre el ataque a la ley Lafkenche», por el historiador mapuche Fernando Pairacan
El artículo analiza las fuerzas empresariales y políticas que actuaron en el intento inconstitucional de paralizar la aplicación de la ley Lafkenche. «(…) los espolones de proa de la campaña desplegada contra la ley son los empresarios vinculados al rubro de salmón que extienden sus redes sobre diversos partidos políticos, tanto de derecha, como de centro izquierda», precisa el análisis político del historiador.
Por el Doctor en Historia Fernando Pairican
Publicado en Tercera Dosis
14 de enero, 2025
El 1 de enero de 1860, tras ocupar la franja Lafkenche en la recién creada Provincia de Arauco, el coronel Cornelio Saavedra escribió al presidente Manuel Montt un reporte dando cuenta del “éxito” de la operación que se le había encomendado. En el texto mencionó que los mapuche habían perdido dos mil trecientas cabezas de vacuno, seiscientas yeguas, quinientos caballos, cien mulas y cinco mil ovejas. En otras palabras, los mapuche no eran pobres, sino que fueron empobrecidos.
Fernando Pairacan (Foto: Tercera Dosis)
Recurro a este episodio histórico para poner en contexto lo que ha ocurrido en los últimos meses con la ley Lafkenche. Esta normativa, que opera desde 2008 y que reconoce la existencia de derechos ancestrales sobre áreas marinas, ha sido asediada en el último año por las empresas salmoneras y su poderoso lobby político. La última ofensiva consistió en usar el Presupuesto 2025 para paralizar la aplicación de la ley durante un año.[1] La indicación fue presentada por dos diputados de RN, y apoyada por la mayoría del Senado. La iniciativa era evidentemente contraria a la ley, como lo reconoció la semana pasada el Tribunal Constitucional, entre otros aspectos porque una norma permanente como la ley Lafkenche, no puede ser modificada por una disposición temporal como la de Presupuesto.[2]
El hecho de que por ahora las cosas hayan vuelto al marco legal no debe hacer olvidar que lo que está detrás de este intento es una estrategia más larga, que probablemente no se detendrá aquí. En efecto, desde el fracaso de la primera propuesta constitucional de 2022, la derecha y los sectores empresariales han desplegado una ofensiva contra los liderazgos sociales como el de Elisa Loncon y contra los contados avances legales que han conseguido las organizaciones indígenas, luego de décadas de coordinación y negociación.
QUÉ ES LA LEY LAFKENCHE
La ley Lafkeche es una de las pocas normativas creadas en el marco de una relación democrática y de nuevo trato con los pueblos originarios. Como señaló la dirigenta Persida Cheuquenao Ayllapan en febrero del 2024, durante el IX Congreso Lafkenche, “es la primera ley creada por nosotros, por nuestras ñañas, machi, por nuestros longko, por nuestros pichikeche”.
En la práctica la ley crea el llamado Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios (ECMPO), lo que permite a las comunidades reclamar territorios que consideran ancestrales, ganar su administración y, por ende, definir qué actividades se pueden realizar en esos lugares.
La historia de esta ley se remonta a 1989, cuando la dictadura de Pinochet terminaba y decidió dejar a los empresarios pesqueros amplios derechos sobre los recursos marinos, en desmedro de pescadores artesanales y particularmente de los pescadores pertenecientes a pueblos originarios.
La herencia que dejó la dictadura a los empresarios quedó consolidada en la ley General de Pesca y Acuicultura, que reconoció a cuatro actores vinculados al Mar: pescadores artesanales, recolectores de orilla, armadores y las grandes empresas pesqueras, a las cuales se les entrega derechos de usos. También fijó una lógica comercial, haciendo que las comunidades lafkenche debieran comenzar a pagar por el uso de un recurso que históricamente les pertenecía (Huenul en CHM: 2013)
En el transcurso de la década de los 90’, los empresarios del salmón fueron adquiriendo protagonismo e impactando la sostenibilidad del medioambiente. A pesar de las reformas que se le hicieron entre 1990 y 1991, La Ley General de Pesca no logró disminuir los conflictos y desde la óptica Lafkenche el borde costero quedó bajo el control de administraciones que preservaban el medio ambiente ni respetaban el uso ancestral.
En 1999, la demanda Lafkenche por recuperación del borde costero se integró con otras demandas como la devolución de las tierras y la oposición a la construcción de la Represa Hidroeléctrica Ralco. Pero durante los siguientes años, aunque mejoró la organización política, el avance concreto fue poco. Durante el VII Congreso Lafkenche, realizado durante la segunda semana de enero de 2020, Adolfo Millabur Ñancuil, señaló: “así como se perdió la tierra, se comienza a perder también el mar”.
Dos factores permitieron revertir esta situación. En primer lugar, el proceso de politización de las comunidades que se ha llamado la “emergencia indígena” (1990-2006) y que influyó en que se desarrollara la toma de conciencia de la identidad marítima del mapuche. En segundo lugar, la decisión de las organizaciones de establecer vínculos con otros movimientos indígenas latinoamericanos. Estos diálogos permitieron incorporar nociones como la interculturalidad crítica y los derechos de la Naturaleza.
En este contexto de nuevas ideas y de nuevo impulso político, se comenzó a elaborar una propuesta que terminaría siendo el cuerpo de la denominada Ley de Uso y Preservación del Borde Costero, la ley Lafkenche. Esta ley, discutida intensamente por las comunidades y también por el Estado, representaba una nueva forma de relación que prometía la democracia. Iba a ser presentada por el presidente Ricardo Lagos en el año 2004, durante una ceremonia en Trawa Trawa. Pero Lagos no llegó al lugar, a pesar de haber confirmado su visita, lo que generó molestia. No obstante, Lagos intentó enmendarlo con el ingreso de un proyecto de ley en los meses venideros.
En efecto, el 24 de agosto de 2005, dirigentes Lafkenche viajaron a Valparaíso, para presenciar el comienzo del camino legislativo que conducirá, en 2008, a la promulgación de la Ley Lafkenche. El contexto internacional acompañaba a este proceso a través de normativas internacionales, como la recién promulgada Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de Pueblos Indígenas (2007) y también las recomendaciones de la Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato que incentivaba políticas que redujeran las áreas de conflicto mapuche y permitieran avanzar hacia una sociedad intercultural.
Con todo lo positivo que tenía esta ley, el balance de su operatividad, de su capacidad de cambiar la realidad, decepciona. Así lo dejó en claro la citada presidenta de la organización Lafkenche, Persida Cheuquenao Ayllapan. En su discurso del cierre del IX Congreso Lafkenche, hace un año, dijo: “la Ley Lafkenche lleva quince años, pero pucha que tenemos obstáculos. Es la primera Ley creada por nosotros, por nuestras ñañas, machi, por nuestros longko, por nuestros pichikeche: a ellos les pedimos opinión. No es una ley creada en cuatro paredes, como lo hacen en Valparaíso o en Santiago. Por favor escúchenos, pónganos atención, que ese mari mari sea de verdad mari mari, que sea mari mari con fuerza y potencia, no mari mari falso. Ya pasaron esos tiempos: en nuestras comunidades hay profesores, tenemos abogados, antropólogos que saben llevar adelante nuestro pensamiento (…): no aceptamos ni una coma de rechazo. Porque a mí me costó, a mis hermanos les constó, muchos de nuestros ancianos se fueron esperando que esta ley funcione como corresponde. No más intereses lucrativos en esta zona. ¡Marrichiweu!”.
LA OFENSIVA SALMONERA
La dirigente fue clara en situar el problema que ha tenido esta ley: los intereses lucrativos en la zona. Y quienes han sido los espolones de proa de la campaña desplegada contra la ley son los empresarios vinculados al rubro de salmón que extienden sus redes sobre diversos partidos políticos, tanto de derecha, como de centro izquierda.
En efecto, una revisión de la prensa del último año registra numerosas declaraciones de la Asociación de la Industria del Salmón de Chile, contra Ley Lafkenche calificándola de “uno de los obstáculos más importantes para el desarrollo de la industria pesquera, pues obstaculiza a sectores productivos y se transforma en fuentes de conflictos” (El Mercurio, 19/04/2024). A esto se han sumado empresas canadienses y noruegas, que en sus países son muy respetuosas de la legislación medioambiental, pero que en Chile plantean que la Ley Lafkenche amenaza con estancar las inversiones.
Desde la política el expresidente Eduardo Frei se ha alineado sin ambages con la industria: en el seminario “Salmón Summit 2024”, organizado en la Región de Los Lagos, Frei planteó: “tenemos que cortar de frentón este asunto de la ley Lafkenche” (EMOL, 10/06/2024).
Otro actor relevante en esta ofensiva ha sido el Centro de Incidencia Pública “Pivotes”, cuyo presidente, Bernardo Larraín Matte, es también vicepresidente del Directorio de CMPC, conglomerado cuyas empresas forestales han contribuido al conflicto mapuche. Pivotes publicó a principios de junio de 2024 un estudio sobre la Ley Lafkenche, titulado como “Ley Lafkenche: alcance y consecuencias”.
Sus autores Elisa Cabezón y Joaquín Sierpe argumentan que, “la ley Lafkenche tiene varios problemas en su diseño e implementación que están provocando la suspensión de las solicitudes para actividades económicas por un tiempo indefinido o más allá de plazos razonables, además de afectar una gran extensión de terreno en el sur de Chile”.
En su documento afirman que la tramitación de ECMPO requiere de 5,94 años mientras que las solicitudes sumadas demorarían 7,42 años. Por ello la ley “está desalentando la inversión de proyectos económicos en las regiones del sur de Chile”, los que comprometerían fuentes de ingresos y empleos para los hogares de las zonas (Pivotes, 3/06/2024). El estudio no toma en cuenta, sin embargo, que los plazos para la tramitación de una ECMPO no están en la ley, sino que es tema de un reglamento, por lo tanto, no es un problema ocasionado por los Lafkenche sino del aparato público que debe hacer mejores reglamentos.
Según se registra en la ley de lobby, poco después de ese estudio, Pivotes se reunió con la diputada Marcia Raphael de Renovación Nacional, una de las autoras de la indicación para paralizar la ley Lafkenche. En su indicación ella y el también diputado de RN Mauro González argumentaron que buscaban suspender la aplicación de la ley para “agilizar” los trámites pendientes respecto a las solicitudes ya existentes (Llanquihue, 13/11/2024), que es el mismo enfoque que tiene Pivotes.
Coincidentemente con lo postulado por la industria salmonera, la diputada Raphael argumentó que la ley Lafkenche, a través de “las solicitudes de espacios costeros marinos para los pueblos originarios lo único que ha causado es aumentar el descalabro económico que vive Aysén y una profunda incertidumbre económica a la industria salmonera y sus trabajadores”. Este argumento es del todo errado. Al menos en lo que respecta a la pobreza, los datos muestran que en la década de 2010 esta llegaba al 14% de la población y hoy ha caído al 4%, por debajo del promedio nacional que alcanza un 6,5%.
RESISTENCIA
La aprobación del Senado de la indicación de la ley de presupuesto que paralizaba la aplicación de la Ley Lafkenche provocó una inmediata reacción de diversas organizaciones mapuche. También reaccionó el partido Socialista y el mismo gobierno.
En las audiencias públicas ante el Tribunal Constitucional el primero en exponer fue el joven dirigente Patricio Coliboro, de la comuna de Quellón. Subrayó que paralizar la Ley Lafkenche era un retroceso a los derechos de los pueblos originarios que afectaba los intereses de 16 mil personas reunidas en 340 comunidades. Dijo que esta ley era resultado de “un lobby y de una campaña de desinformación promovida por las empresas salmoneras”. Esa campaña, explicó Coliboro, era de carácter racista pues busca generar un enfrentamiento “entre pescadores y empresarios contra los pueblos originarios”. Respecto de la demora en la tramitación de los Espacios Costeros, propuso como solución, que diera más presupuesto a la subsecretaría de pesca, a la subsecretaria de Fuerzas Armadas y a la CONADI (tres organismos involucrados en la aplicación de la ley) para agilizar los procedimientos. Agregó que “en algunos casos hemos invitado a la pesca artesanal a ser coadministradores de los espacios, pero nos han rechazado una y otra vez”.
También expuso ante el TC Leticia Caro a nombre de los kaweskar, grupos nómadas del mar. Planteó que la estrategia desplegada por los parlamentarios de RN era una vulneración al Convenio 169 y a las normativas internacionales. Caro defendió el derecho a conservar y administrar sus territorios, lo que no significa apropiarse de ellos.
Por su parte, el werken Francisco Vera Millaquen, planteó que “la Ley Lafkenche no fue un regalo sino una lucha” y que, dado que está basada en “tratados internacionales”, no puede ser suspendida por una ley de presupuesto.
También intervino un representante del colegio de Antropólogos y Antropólogas de Chile, Francisco Araos Leiva, quien expuso sobre la degradación de los recursos marítimos y cómo la ley Lafkenche propone formas de desarrollo que permiten la preservación “de la biodiversidad marina”. Remarcó que esta norma es una de las pocas que entregan derechos a los pueblos originarios para el resguardo de los recursos naturales. Pero estos derechos no implican la exclusión de otros actores vinculados al mar, como difunden muchos medios de comunicación. El académico sostuvo que la Ley promueve organizaciones que compatibilicen las formas tradicionales indígenas con otras como la “coadministración”.
Por último, intervino Adolfo Millabur quien, a nombre de la Identidad Territorial Lafkenche, planteó argumentos históricos: “Esto ya nos pasó como pueblo en 1852, cuando se constituyó la República de Chile y unilateralmente se autorizó cruzar la frontera hacia nuestro territorio. Eso no fue lo que dijo O’Higgins, cuando señaló que éramos pueblos hermanos; ni tampoco lo que dijo el Tratado Tapihue de 1825, que remarcaba que debíamos apoyarnos”. En su alocución, Millabur planteó que la estrategia de dificultar la Ley Lafkenche se parecía mucho a una ley de 1866, la cual “reconocía la existencia de tierras mapuche, pero con una demora de 40 años, cuando ya estaba todo dividido”.
-Nosotros queremos vivir en paz, señores magistrados, pero no por sobre la injusticia, no por sobre el atropello a los derechos de los pueblos indígenas- concluyó Millabur.
Una percepción parecida planteó la dirigente Cheuquepan luego que el Tribunal Constitucional rechazase la indicación que paralizaba la ley Lafkenche: “Ojalá nunca más intenten cambiar lo que tanto costó y donde muchos pu lamgen, tanto hombres y mujeres que ya han partido de este mundo dejaron una visión sobre la relación con la naturaleza. Es el legado que estamos dejando para las nuevas generaciones. Que no se intente manipular, cambiar e invalidar nuestra lucha sin nuestro consentimiento. Que se respete nuestra forma de vida”.
NOTAS Y REFERENCIAS
[1] La estrategia se desplegó en el artículo 48 de la ley de Presupuesto: “En el marco de la aplicación de la presente ley, se suspenderá el inicio de todo procedimiento de Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios contemplado en la ley N° 20.249. Para el caso de aquellos procedimientos que se encuentran en tramitación, los organismos encargados tendrán el plazo de seis meses para resolver sobre éstos. Si no se resuelve en el plazo señalado el requerimiento se entenderá como rechazado. Antes del término del plazo y la paralización de procedimientos indicados en el inciso anterior, los órganos de la Administración del Estado podrán destinar aquellos recursos para el mejoramiento de áreas en que el servicio se vea deficitario, tanto del punto de vista económico como de recursos humanos”. Ver fallo del tribunal constitucional
[2] En su considerando 114 el tribunal argumentó: “el artículo 48 no sólo innova en aspectos relevantes para una ley permanente. Altera en forma sistémica diversos aspectos que el legislador en su oportunidad ya examinó al desarrollar la regulación establecida en la Ley N° 202.249 y en las disposiciones que, como un todo, configuran un sistema para el logro de los objetivos que el legislador estableció en ese cuerpo legal”.
